陈振明公共管理学第2版考点知识归纳

第2章 公共组织【考点归纳】

一、了解公共组织

1公共组织的特征

（1）组织与公共组织的内涵

①组织

组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。组织目标与行为是组织的本质性特征，尤其是组织目标往往被许多学者作为对组织进行系统研究的逻辑起点。

②公共组织

公共组织是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，主要指国家或政府组织（广义的公共组织包含第三部门组织）。广义上的公共组织是所有不以营利为目的，服务社会大众，以提高公共利益为宗旨的组织；狭义上的公共组织是行使行政权，达成公共目的的组织。

公共组织的基本特征具体如下：

a．公共组织以追求公共利益为其价值取向。

b．公共组织的活动受法律法规的限制并具有强制性。

c．公共组织受到高度的公共监督。

d．公共组织具有明显的政治性。

e．公共组织的目标大多模糊不清且不易测量。

f．公共组织具有独占性或非竞争性。

（2）公共组织与私人组织的关系

①瑞尼认为，要对公共和私人领域进行清楚地分界是不可能的，简单机械地将组织区别为公共和私人组织有可能造成思维混乱的危险。他指出，公共组织不同于私人组织的特点为：不存在产品市场。他认为，公共组织的产品和服务不存在市场价格，对责任、公平和公开化、诚实和工作表现的评估都受到价值观的影响。

②纳特和巴可夫将公共组织、第三部门与私人组织的差异做了归纳，具体如表2-1所示。

表2-1  公共组织、第三部门与私人组织的差异

（3）公共组织的构成因素

①组织人员。任何组织都是以人为核心的，组织首先不是物质关系的体现，而是人际关系的体现。

②组织目标。组织都是为了实现某个目标而建立起来的，它决定着组织行为的方式和组织发展的方向，是组织成员认为可以追求达到的某种未实现的状态或条件。

③职能范围。它是组织目标的具体化，决定着组织规模、内部职位设置等方面的内容。

④机构设置。指承载组织权力的一系列特定的机构的确定。它是组织内部分工的结果，公共组织通过一定的机构体现出来。

⑤职位设置。指机构内职位（包括职级、职数、职责等）的确定。职位是公共组织运行最基本的要素之一，职位设置保证了组织权力的流动和组织资源的整合与分配。

⑥权力与职权。权力是指影响他人的能力；职权是指被组织正式承认的权力，它主要来自于组织的认可，与职位密切相关。

⑦权责划分。指公共组织中各个部门、层次、成员之间若干从属、并列等相互关系的确认。权责划分是保证组织角色明晰化的基本手段。

⑧规章制度。指以书面文件等形式对组织构建、组织行为、运行程序等方面的严格规范。规章制度需要足够的相容性，以与其他组织和社会规则相适应。

⑨团体意识。团体意识是形成组织目标的共同心理基础。缺乏团体意识，难以组织集体行动。公共组织往往需要比私人组织的统一程度更高的团体意识。

⑩组织设计。主要指组织结构的分化和整合及组织目标的修正。组织是一个开放系统，因而必须依靠组织设计来进行调整，以适应客观环境的变化。

⑪支持硬件。组织离不开物质硬件的支持，硬件包括公共组织赖以存在的载体，如场地、房屋、办公设备、经费等。

⑫技术和信息。这里的技术不仅指组织活动过程中所采用的科学技术，也包括组织决策原则、方式在内的“政治技术”。信息是组织活动不可缺少的因素，信息传递的途径和方式，也是组织各部分相互协调的途径和方式，组织过程在一定意义上是一个信息收集、整理、制造、传递、反馈的过程。

内容来源

陈振明《公共管理学》第2版笔记

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2．公共组织的类型

（1）按财务—会计标准分类

总体上，公共组织大体可分为六种类型：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。

（2）按公共权力标准分类

按照公共权力的强制性大小，公共组织可分为三种类型：

①强制型公共组织。这类公共组织主要是指政府部门，其主要特点之一是根据宪法和法律的授权，依靠公共权力对公共事务实行强制性管理。强制型公共组织对某一事务做出裁决，有关组织和个人必须遵从，否则将受到惩罚。

②半强制型公共组织。这些公共组织实施管理更多地依靠市场手段而不是行政手段，其管理行为对当事人有一定的强制性，要求当事人遵守。但这类公共组织的强制性在一定程度上是可对抗的，当事人也可拒绝裁决。

③非强制型公共组织。这类公共组织不仅数量多，而且同时担负着重要的公共事务管理任务。它们的最大特点是非强制性和服务性，其中多数是非营利组织。非强制型公共组织主要是各类院校、社区学校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化和科学技术团体、各种咨询服务机构等。

（3）按权威与等级结构标准分类

组织理论的发展直接推动了组织结构的选择及组织形式的变化。这些理论成果将公共组织划分为三种模型：古典模型、官僚模型和第三部门行政模型。这三种模型的共同点在于它们都涉及组织的权威与等级结构，只是各自的着重点不太一致。

①古典模型的特点

a．组织具有目标、过程、顾客、地域四个基础。

b．对于每个组织而言，上述基础中必须有一个被赋予优先地位。

c．行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动。

d．任何上级仅能有效监督数量有限的直接下属，即存在“控制范围”。

e．行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构。

f．垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。

②官僚模型的特点

总体上，纯粹官僚模型具有以下特点：

a．基于职能专业化的劳动分工。

b．有明确的职权等级制。

c．有与任职者和职责相关的规章制度。

d．有处理工作的程序系统。

e．人与人之间关系的非人格化。

f．雇员的选择与职位晋升以其技术能力为基础。

③第三部门行政模型的特点

a．公共事务往往由多人的董事会或委员会进行管理，代表多元利益的候选人遍布其中。

b．在很多方面政府成为“代理人政府”，许多政府工作通过合同委托给第三部门完成，政府官员在处理这些事务时再也用不上自己的等级权力。

c．政府不可能轻而易举地监督组织之外的代理商，除非损害了该项目和所服务的公众利益，政府不能随意利用等级命令来取消与代理商之间的合同。

d．行政组织不是孤立地处理公共事务，它们往往与其他公共组织形成一个网络，通过组织互动来实现目标。

3．公共组织理论概观

目前，公共组织领域需要研究的若干理论问题包括以下几个方面：

（1）公共组织的特征、类型及其与私人组织的关系。

（2）公共部门战略管理研究。

（3）公共部门人力资源管理研究。

（4）公共部门的绩效管理研究。

（5）公共组织的变异和权力制约研究。

（6）公共组织领导行为的研究。

此外，需要研究公共部门改革的系统配套，特别是研究构建和谐社会和建设创新型国家视野中的公共组织（主要是政府）改革的系统战略设计，将组织重建、体制变革、机制创新、职能转变、流程再造和管理方式更新以及相互关系的调整有机地结合起来，以全方位推进我国的公共组织变革。

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