关信平社会政策概论第2版复习笔记

第一章 社会政策的基本范畴【复习笔记】

一、政策与公共政策
1．政策
按照《现代汉语词典》的定义，“政策”是指“国家和政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则”。
（1）政策的基本特征
①政策是制度化的行动体系
②政策具有明确的目的性和方向性
③政策具有明确的行动内容
④政策是规则体系与行动体系的结合
（2）政策概念的定义
“政策是指政府、政党或其他组织为实现其目标而制定的各种规则和采取的各种行动的总和。”这一定义包括了三层含义：
①政策的主体可以是社会中的各种组织，但政府和政党的政策体系在社会中的影响**；
②政策的目标是为了实现组织的目标，以及围绕组织的目标而有序地处理各项日常事务；
③政策包含了规则体系和各种具体的行动。
（3）政策与制度的关系
“制度”（或“社会制度”）主要指一种规范体系，以及与其相对应的结构（组织或群体等）和必要的物质条件。而政策是一个组织为达其目标而采取的行动。
政策与制度之间有许多相通之处：
①政策中包含了规则的要素，这与制度是相通的；
②绝大部分政策往往都是在既定的制度基础上制定和实施的；
③政策行动可以建立一套新的制度或改变现有的制度，即政策行动的成果可以转化为一定的制度。
政策与制度也有一些不同之处：
①从基本视角上看，制度主要是指一套既定的规则、结构和行为规范，而政策则主要是指一个组织在一个领域中的行动体系。
②就规范的要素而言，尽管政策和制度都包含了规范的要素，但制度概念所包含的规范要素主要是一种客观的、既定的规范体系。而政策概念中的规范要素主要是指一个组织制定和实施规范的行动。
③从产生的方式上看，制度既可以是自上而下规定的，也可以是以约定俗成的方式自然形成的；而政策则是一个组织有目的地制定和实施的。
2．公共政策
（1）公共政策的基本概念
公共政策可以定义为“政府或社会公共权威机构为有效管理社会、处理公共事务和解决社会问题而制定的行动方案和行为准则”。
（2）公共政策的基本特点
①公共性。“公共政策”最突出的特点之一在其政策行动的公共性。
②权威性。公共政策的权威性包含两个方面的含义，一方面是政策制定中的权威性；另一方面是指政策实施中的权威性，即公共政策一旦做出，就必须得到有效的执行。
③价值性。公共政策的价值性是指公共政策反映了政府的价值目标。
④群体性与社会性的统一。
（3）公共政策的层次与领域
①公共政策的层次。从自下而上的顺序看，公共政策行动的主要层次有：
基层社区，地方性公共政策体系，全国性公共政策体系，国际性、区域性及全球性公共政策体系
②公共政策的主要领域。公共政策是由各种具体的政策体系组成的。政府公共政策的领域扩展到社会的每一个角落，公共政策的外延几乎与社会中所有公共事务相一致，以至于很难将公共政策的所有领域都列出来。
（4）公共政策的目标与意义
①公共政策应该通过利益综合性原则而代表社会中大多数群体和个人的利益。
②公共政策应该通过利益分配原则兼顾少数弱势群体的利益。
③公共政策应该通过合理的利益选择原则考虑社会成员的根本利益和长远利益。
④公共政策应该兼顾个人利益、地方利益和社会整体的利益。
⑤公共政策应该注重全人类的共同利益。
二、社会政策的基本概念
社会政策（Social Policy）的概念起源于欧洲，第二次世界大战以后，随着社会政策实践和社会政策学科在欧洲和全世界的发展和扩展，这一概念也为越来越多的国家所使用。
1．社会政策的定义与实质
（1）社会政策的定义
我们可以将社会政策定义为“政府或其他组织在一定社会价值的指导下，为了达到其社会目标而采取的各种福利性社会服务行动的总和”。
（2）社会政策的实质
社会政策的实质是政府在社会福利事务领域中的干预行动。
应该重点指出的是，政府“干预”社会福利事务与政府“包揽”社会福利事务是不同的概念。
①政府包揽社会福利事务模式的含义是政府为民众的社会福利需求负完全的责任，并且整个社会福利制度都由政府来安排。
②政府干预模式的基本含义则是政府只是针对现有经济制度与社会福利制度的不足而采取行动。
2．社会政策的主要领域
由于国情和社会发展的状况不同，各国政府的社会政策领域有一定的差异。但从总体上看，当今世界各国政府所采取的社会政策主要体现在以下一些方面：
（1）社会保障政策
①在当代绝大多数国家中，社会保障政策是政府社会政策体系中最基本、最重要的组成部分之一。
②社会保障政策:政府通过公共行动向社会成员提供基本生活保障的政策体系。
（2）公共医疗卫生政策
①公共医疗卫生政策:政府或其他组织开展的公共卫生事业和为社会成员提供医疗服务的政策。
②公共卫生:是指在向社会提供预防性卫生服务方面采取的公共性行动，其中包括疾病控制、预防接种和卫生知识普及等方面的公共行动。
（3）公共住房政策
①公共住房政策:由政府或其他组织以福利性的方式为社会成员提供公共住房或住房补
贴的政策。
②公共住房政策是现代都市环境下解决城市居民，尤其是贫困者住房困难问题的一个重要途径。
（4）公共教育政策
①公共教育政策:由政府或其他组织兴办教育事业，向社会成员提供教育服务的政策。
②教育对个人和社会发展都具有重要的意义，因此接受教育或发展教育事业既是社会成员个人的需要，也是整个社会的需要。
（5）劳动就业政策
劳动就业政策:政府或其他组织为劳动者提供就业机会、合理地分配就业机会、解决失业问题和保护劳动者权利而采取的各种公共行动的总和。
（6）社会福利服务政策
社会福利服务:是指直接面向社会成员，尤其是社会中的具有特殊需要的个人或群体而提供的福利性服务。
（7）针对专门人群的社会政策体系
当代各国社会政策体系的许多内容都是面向所有社会成员的，其中也有一些政策行动重点针对某些具有特殊需要的群体，包括针对老年人、儿童、残疾人、妇女、移民等群体的专门化社会政策行动。
（8）社会政策的其他内容
社会政策还包括其他一些政策行动领域。
①有的国家将对越轨行为者的“行为矫治”也划入社会政策领域；
②有些研究者将家庭政策、社区发展政策等都纳入社会政策的范围。
社会政策在其实践和研究两个方面都是一个不断发展的领域，其边界一直是开放性的。
3.“社会政策”与其他类似概念的关系
（1）社会政策与社会福利
①“社会福利”概念的含义
a.从最一般的意义上看，“福利”一词常常指人们社会生活的一种良好的状态和总体上的利益。
b.“福利”是一种按照实际需要而进行的财富分配方式，如福利性住房分配制度、福利性医疗制度等。
c.“福利”指对特殊社会成员提供特殊服务的方式。
多数国家使用的“社会福利”概念是指第二个层次上的含义。
②社会政策与社会福利的关系
a.许多国家和许多研究者所使用的“社会政策”与“社会福利”这两个概念所指的行动领域可能是一致的，以至于在许多文献中这两个概念可以互换使用。
b.这两个概念在表达问题的侧重点上也有所不同:
首先，这两个概念表达问题的角度仍有很大的不同。
其次，在不同的国家这两个概念所包含的外延也并不相同。
（2）．社会政策与社会保护
①社会保护的基本含义
a.社会保护（Social Protection）:由政府或其他社会组织建立各种保护性的制度和措施，以避免或减弱某些社会群体在社会经济变迁（包括经济、政治、社会和文化等方面的制度和结构变化）过程中所受到的利益损害。
b.“社会保护”概念是在“社会保障”的基础上提出的，但前者包括的内容要多于后者。
②社会政策与社会保护的关系
社会政策与社会保护是两个既相互关联，又不完全相同的概念。
a.在社会保护概念被提出的最初阶段，其含义主要指向社会对弱势群体的保护，并主要着眼于最基本的生活保障和权利保护，从实践上看只是社会政策体系中的一小部分，因此与社会政策概念的差别较明显。
b.但后来随着人们认识的发展，社会保护的概念也有了很大的扩展。
目前，社会保护的概念从内涵上看已经不再局限于对贫弱群体的保护，而是强调对所有社会成员的保护，并且不再是基本生活的保障和最基本权利的保护，而是要提高生活质量，并且强调平等权、发展权等较高层次的权利。
从外延上看，社会保护也已从传统的社会保障领域扩展到医疗卫生、教育、就业、住房等各个方面。
社会保护与社会政策在内涵和外延上越来越接近。欧洲一些研究者甚至认为这两个概念基本可以等同使用了。
（3）社会政策与社会行政
①社会行政的基本含义
社会行政（Social Administration）:政府行政机构在其职权范围内代表国家在社会事务方面采取的各种行动的总和。
②社会政策与社会行政
社会政策与社会行政的关系密切。
a.至少绝大多数的社会政策，无论其是否通过国家立法，一般都是由政府行政机构或其委托的机构来组织实施。社会行政系统可看成是社会政策的执行系统。
b.政府行政机构在社会政策制定过程中常常起到关键性的作用。
三、社会政策的法规体系
1．社会政策与法律和法规
政策与法律和法规是密切关联，但又不同的概念。
（1）合理的区分是：法律和法规是政策规则系统的文本表达方式。政策概念除了包含相关的行动规则的内容以外，还包含为完成政策目标而进行的资源投入和组织实施等具体的行动。
（2）政策的概念内容更广泛，而有关的法律法规一般只是相关政策的规则系统。
2．我国社会政策的法律法规体系
各国的政治体制、法制体系和行政管理体制不同，因此法规体系也不同。我国现阶段的社会政策法规体系主要包括以下一些种类:
（1）国家宪法和法律
（2）行政法规
（3）国务院部门规章
（4）地方性法规
（5）地方政府规章
3．其他政策文件
（1）我国政府也经常用“白皮书”、“ ××计划纲要”等形式发布社会政策方面的纲领性和指导性的文件。
（2）中国共产党的政策文件也常常具有很强的国家政策性质。除以上法规和政策文件以外，各级政府还有其他一些规范性文件。
4．各种法律法规之间的关系
上述规范性文件共同构成了我国的法规体系。但各种法律、法规和规章之间的效力和约束力程度是不一样的。
（1）在效力方面，根据立法法规定：
①宪法具有**的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。
②法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。在政府行政部门颁布的各类规章中，其效力按照制订规章机构的行政级别而排序。
③民族自治地区和经济特区可以依法和根据授权而对法律、行政法规、地方性法规作变通规定，并在本地区适用。
（2）在约束力程度方面：
①法律、条例、对法律和条例的解释和实施细则，都具有完整的约束力，必须严格执行。
②国务院及其行政部门和地方政府制定和发布各种“决定”、“通知”、“规定“、“办法”等文件也具有约束力，在其规定的范围内应该按照办理。
③各级政府及其行政部门发布的各种“意见”的约束力相对较弱，而指导性的意义较强。
④各级政府及其行政部门发布的各种“批复”、“答复”等文件，在其直接针对的地区和部门及单位具有约束性效力，但对其他地区、部门和单位则具有参照性效力。
⑤综上所述，政府社会政策的各类文本在正规化和具体化的程度上有很大的差异。政府可以根据需要来采用不同类型的政策文本。

1.2 课后习题详解
1．什么是政策、公共政策和社会政策？
答：政策、公共政策、社会政策的概念分别为……

完整内容见“关信平《社会政策概论》第2版笔记和课后习题”